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地方政府推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革的經驗與啟示——以廈門“五個一”工程建設項目審批改革為例

2018年,習近平總書記再次強調,加快推進電子政務,構建全流程一體化在線服務平臺,更好解決企業(yè)群眾反映強烈的辦事難、辦事慢、辦事繁的問題。以互聯(lián)網(wǎng)技術為支撐的“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”作為電子政務發(fā)展的國家級戰(zhàn)略,成為“放管服”改革的重要抓手和新時代提升國家治理能力現(xiàn)代化的重要標志,也是各地探索改革的重點方向。

本文將立足廈門的實踐,回顧廈門“五個一”體系改革的創(chuàng)新成就,梳理廈門“五個一”體系改革的經驗和不足,力圖為地方政府乃至全國范圍深入推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革提出若干有益啟示。

2016年,國務院出臺了《關于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的指導意見》(以下簡稱《意見》),指出推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”具有重要意義?！兑庖姟啡骊U述了“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革的總體要求和推進路徑,提出“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的“一個中心,三個支撐”的政策框架,即以“優(yōu)化政府服務”為中心,以“融合升級平臺渠道”“夯實支撐基礎”“加強組織保障”為支撐?！兑庖姟肥聦嵣铣蔀槲覈七M“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革的總規(guī)劃和路線圖,也是廈門探索“五個一”體系改革的重要政策背景。

(一)推進“多規(guī)合一”,形成“一張藍圖”

廈門作為國家“多規(guī)合一”改革的試點城市,自2014年起通過制定廈門空間戰(zhàn)略規(guī)劃、構建城市空間規(guī)劃體系、實施主體功能區(qū)規(guī)劃,在全國較早形成“多規(guī)合一”的“一張藍圖”。為后續(xù)的“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革提供了基本的信息支撐和數(shù)據(jù)基礎?！耙粡埶{圖”統(tǒng)一生態(tài)控制線和城市開發(fā)邊界及城市空間容量,劃定廈門生態(tài)控制線范圍981平方公里、城市開發(fā)邊界640平方公里;細化了生態(tài)控制區(qū)管控內容,將廈門生態(tài)控制線細分為基本農田,生態(tài)林地,水源保護區(qū)等;統(tǒng)一城市開發(fā)邊界建設內容,在建設區(qū)內明確生活空間和生產空間的劃分;統(tǒng)一重大基礎設施和公共服務設施的布局,提升城市承載力和宜居度?！耙粡埶{圖”有效解決規(guī)劃“打架”問題,為后期改革推進提供統(tǒng)一的框架基礎。

(二)完善技術支撐,搭建“一個平臺”

在“一張藍圖”基礎上,廈門依托成熟的信息化技術,構建起“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”數(shù)據(jù)協(xié)同管理的“一個平臺”。平臺接入市、區(qū)級部門、指揮部共計235個部門,納入發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等多部門15大專題54個子專題275個圖層的空間規(guī)劃數(shù)據(jù)及業(yè)務數(shù)據(jù),實現(xiàn)規(guī)劃信息、策劃信息、審批節(jié)點信息、電子證照、監(jiān)督信息數(shù)據(jù)共享。同時將工程建設項目審批管理平臺和“多規(guī)合一”業(yè)務協(xié)同管理平臺互聯(lián)互通,得以在統(tǒng)一業(yè)務平臺支持下,圍繞“一張藍圖”開展協(xié)同工作。使工程建設項目審批管理在從前期的策劃生成、事中的過程審批到后期的項目監(jiān)管全部在“一個平臺”內完成,并實現(xiàn)了并聯(lián)審批事項同時受理、各部門業(yè)務協(xié)同辦理、申請人網(wǎng)上申報及項目審批全過程在線監(jiān)管,構建廈門“縱向到底、橫向到邊”全流程審批服務管理平臺。

(三)拓展綜合服務,打造“一個窗口”

根據(jù)《意見》中“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革要“讓企業(yè)和群眾少跑腿、好辦事、不添堵”的理念,廈門加強行政服務中心建設,整合各部門和市政公用單位分散設立的服務窗口,設立工程建設項目審批綜合服務窗口。建立完善“前臺受理、后臺審核”機制,協(xié)調線上線下聯(lián)動服務的步調,不斷提升“綜合窗口”收發(fā)件的業(yè)務處理水平,拓展“綜合窗口”的服務范圍,實現(xiàn)工程建設項目審批的“一個窗口”服務和管理。每個項目報建單位通過“綜合窗口”將申報材料交給服務中心,服務中心統(tǒng)一將材料流轉到各個審批部門,項目審批由“1對N”變?yōu)椤癗對1”,由多環(huán)節(jié)多層次變?yōu)楸馄交咝?既極大減輕了報建單位負擔,也大幅提高了審批效率。

(四)整合申報材料,受理“一張表單”

廈門在前期數(shù)據(jù)平臺和窗口建設基礎上積極推行“一張表”受理審批,實行“統(tǒng)一收件、同時受理、內部流轉、并聯(lián)審批、限時辦結”的運行模式,實現(xiàn)“一份辦事指南,一張申請表單,一套申報材料,完成多項審批”,各審批部門依托市政務數(shù)據(jù)平臺共享政務數(shù)據(jù),應用“一企一檔,一人一檔”建設成果,簡化申請人辦事過程中的信息填報;依托市電子證照平臺,精簡紙質證照及復印件的提交,促進電子批文證照在工程建設項目審批全流程的共享應用,大幅減少申請材料。改革后,項目從立項到開工建設所需的申請材料由228項減少至85項。有效地推動了廈門投資項目早落地、早開工、早投產。

(五)堅持制度創(chuàng)新,建立“一套機制”

廈門在改革過程中堅持制度創(chuàng)新與依法行政相結合,建立工程建設項目審批各階段配套制度,確保審批各階段、各環(huán)節(jié)無縫銜接。嚴格規(guī)范各審批部門審批行為,編制審查工作細則,細化審查內容、審查標準、審查責任等,建立跟蹤督辦制度,實時跟蹤審批辦理情況,對全過程實施督辦。對改革措施涉及突破相關法規(guī)規(guī)章、規(guī)范性文件的,按程序進行修改或取得授權,建立依法推進工程項目審批制度改革的“一套機制”。

(一)計算口徑不一,影響成果考核

按照國辦發(fā)[2018]33號文件的工作要求,作為試點地區(qū)的廈門,2018年內要達到在建工程建設項目的審批時間壓減一半以上的預定目標,2019年上半年內必須將審批時限控制在120個工作日內。2019年上半年,福建省分門別類將市政工程政府投資社會投資項目、小型投資項目、裝飾裝修工程、交通工程、水利工程項目的審批時限都做了具體限制。不過,由于《通知》和《方案》并未提供“審批時限”的認定標準,因而當前各地在審批時限計算方面仍處于探索階段,計算口徑帶有較大隨意性。目前,從中央到地方都尚未達成真正意義上的治理共識,因而也就無法為不同類型的服務事項設定合乎實際的審批時限。這種各自為政的混沌狀態(tài)既構成了廈門工程建設項目審批管理體系改革成效評估的機制障礙,也不利于全國范圍內工程建設項目審批和管理體系的標準化建設。

(二)項目代碼隨意,不利項目監(jiān)管

廈門以項目在線審批監(jiān)管平臺為陣地,通過對項目代碼這一“身份標識”的追蹤監(jiān)管,形成了相對完善的事前、事中、事后的一體化監(jiān)管體系,成為全國投資項目在線審批監(jiān)管體系的“示范平臺”。然而,廈門允許項目投資方根據(jù)審批部門賦碼規(guī)則自行設定項目代碼的做法,雖然在一定程度上減輕了政府部門的工作負擔,提高了項目審批的工作速率,但是項目投資方自行設定的項目代碼,尤其是工程項目進程中司空見慣的分期建設現(xiàn)象引發(fā)“母子項目”賦碼問題,往往容易導致不同層級的審批部門之間缺乏有效協(xié)調而出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。盡管一些地方已經試行在項目代碼中預留子項目代碼的方式,為主項目登記中嵌入子項目信息開拓了遞增機制,為項目投資方根據(jù)建設進程情況,及時變更項目基本信息提供了補碼程序,可是國家層面仍未形成對項目賦碼的統(tǒng)一規(guī)則,包括廈門在內所有試點地區(qū)的地方平臺,都不同程度地存在與全國審批監(jiān)管平臺系統(tǒng)脫節(jié)的問題,集中表現(xiàn)在不少投資領域的賦碼信息,只能通過二次錄入的原始方式構成與上級平臺的數(shù)據(jù)共享渠道,從而阻礙了對投資項目全生命周期的有效監(jiān)管。

(三)頂層設計未動,新舊銜接困難

雖然各級人大和政府在建筑許可領域改革的制度創(chuàng)新方面已經做出了許多有益嘗試,但是我們必須承認較為完善的法律制度安排并未到位,這使得工程建設項目審批改革“無法可依”的問題日益尖銳。廈門充分利用先行先試的發(fā)展機遇,著力于相關法律法規(guī)的“立改廢”,力圖為廈門工程建設項目審批改革保駕護航。然而,根據(jù)憲法“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”的立法原則(《中華人民共和國憲法》)廈門的“立改廢”工作實際上蘊含著與省市法規(guī)、相關法律、憲法這些上位法相左的巨大風險,《廈門市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的修改就存在這方面的立法障礙,特別是廈門探索聯(lián)合竣工驗收機制這一惠政就因為涉及規(guī)劃、消防、人防等專項驗收事項難以切實推廣,如何通過上位法的修改完善,有效地整合不同審批部門的力量,推動工程驗收工作新舊流程的銜接,是一個值得關注的實際問題。

(一)地方政府推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革應圍繞“一個核心,三個支撐”進行

“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”不是互聯(lián)網(wǎng)技術和政府職能的簡單疊加,而是以信息技術為工具改造傳統(tǒng)政務服務模式,重塑“政府—社會—市場”的關系。正是基于這一理論,《意見》從邏輯上將我國推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革的政策框架區(qū)分為“一個核心,三個支撐”,即“以優(yōu)化再造政務服務為核心,堅持融合升級平臺渠道,夯實支撐基礎,加強組織保障”,這是各地推進改革的基本遵循。

廈門的“五個一”改革正是圍繞這樣的改革思路做出的實驗和探索。廈門從“多規(guī)合一”改革開始,整合各類規(guī)劃數(shù)據(jù)形成覆蓋廈門的一張藍圖。這為后面接入各個部門的數(shù)據(jù),打通政務服務數(shù)據(jù)壁壘形成“一個平臺”,實現(xiàn)各部門、各層級數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通、充分共享提供了一個堅實基礎。這些都是“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革的重要支撐基礎。

廈門優(yōu)化整合政務服務大廳,打造線上線下、虛實一體的綜合服務窗口統(tǒng)一接受申報材料。政務中心將申報材料內部流轉推送給各個審批部門,各部門網(wǎng)上接受、共享申報材料,實現(xiàn)“一個窗口”申報“一張表單”辦理。這正是貫徹了《意見》關于“融合升級平臺渠道”,推進實體政務大廳和網(wǎng)上服務平臺融合發(fā)展的要求。

廈門建立市級保障、部門協(xié)調、監(jiān)督監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)的“一套機制”,成立以市政府主要負責同志為組長的廈門市工程建設項目審批制度改革試點工作領導小組,建立黨政主抓、上下聯(lián)動的領導機制,建立四套班子協(xié)同合作的立法保障機制,建立審批流程改革配套的一系列制度,從制度層面保障改革工作順利推進。這正是加強“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”組織保障的具體體現(xiàn)。正因為廈門圍繞“一個中心,三個支撐”展開探索,才在取得“五個一”體系的創(chuàng)新成效。

(二)地方政府推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革應當整合線上線下服務渠道

廈門的實踐表明雖然線上服務可以簡化政務服務程序、提高服務效率,為群眾和企業(yè)帶來很多便利,但線上服務必須與線下服務相結合,歸根結底群眾和企業(yè)所需的服務是現(xiàn)實需求。以工程建設項目審批為例,無論是項目的規(guī)劃論證、設計建造還是最后的驗收評估都是需要在線下進行,不可能完全依靠網(wǎng)絡技術和網(wǎng)上數(shù)據(jù)。這就需要政府部門把線上服務和線下服務結合起來,在通過信息技術和網(wǎng)絡數(shù)據(jù)的應用簡化服務提高效率的同時,提高服務的質量,而不是做變通、打折扣,減少服務。歸納來看主要應從以下方面整合:

1.對各類政務服務項目進行細分管理,區(qū)別對待,明確哪些可以在線上完成,哪些必須到線下開展,哪些需要線上線下結合。分門別類制定清晰的服務流程。

2.整合線下實體服務大廳和網(wǎng)上政務服務入口,避免線上線下服務渠道割裂式發(fā)展,更不應出現(xiàn)由于各地政府進度不一,或者各部門入口不同,要求基層和服務對象除了線上辦理以外,還需重復進行線下辦理等增加基層和群眾負擔的官僚主義、形式主義問題。

(三)地方政府推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革應立足先行先試,推動頂層設計

上文提及的廈門改革中出現(xiàn)的突出問題很多都是受限于地方政府的治理和立法權限,出現(xiàn)地方改革措施和上級政策、上位立法相齟齬的現(xiàn)象。無論是由于審批時限計算口徑不一,帶來的改革成效評估的機制障礙,還是項目代碼在上下級之間不一致帶來的項目監(jiān)管障礙和二次數(shù)據(jù)錄入問題,以及廈門在配套改革“立改廢”中出現(xiàn)的立法障礙和上位法沖突,都需要從頂層設計和上位立法方面加以突破。雖然在過去的一段時期內,廈門已經通過“立改廢”不斷推動“五個一”體系發(fā)展,但是總體來說支持“五個一”體系發(fā)展的成熟法律體系仍未真正建立起來,立法滯后現(xiàn)象仍較為突出。因此,廈門這樣的試點地區(qū)需要在改革實踐的基礎上不斷通過地方法規(guī)“立改廢”的形式總結改革經驗,為頂層設計和上位立法提供更加科學合理的參照系,推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革在更大范圍全面深入開展。微信公眾號：電子政務智庫

參考文獻：略

作者：中共廈門市委黨校 蔡旭

來源：《哈爾濱市委黨校學報》2019年第05期

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